在审判实践中，大部分法院也认为县市区生态环境分局作为派出机构，在没有法律法规授权的情况下，不具有以自己的名义，做出行政处罚的职权。其负责人进行的集体讨论也不符合程序要求。但在地州市生态环境局对县市区分局做出的行政处罚，或所进行的集体讨论表示明确认可，行政处罚已履行事先告知、保障当事人陈述、申辩等合法权利，其他程序合法，且对当事人的合法权益未产生实际影响的情况下，一般会认为属于程序瑕疵。但稳妥起见，为确保依法行政，负责人集体讨论程序，应由地州市生态环境局作出。

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如（2021）粤18行终1号案，广东省清远市中级人民法院认为：机构改革后，清远市生态环境局统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责。原审法院认定清远市生态环境局清新分局“在职权范围内以自己名义作出的行政行为，视为清远市生态环境局的行政行为”有误，本院予以纠正。

（2020）粤06行终201号案，广东省佛山市中级人民法院认为：集体讨论虽由下属分局组织集体讨论，但处罚决定最终以原顺德环运局名义作出并加盖公章，是原顺德环运局对下属分局的授权，并对下属分局组织集体讨论结果的认可，不影响超上公司的合法权益和行政处罚决定的合法性。鉴于清远市生态环境局对其直属清新分局作出的涉案处罚决定已经明确表示认可，且涉案处罚决定作出前已充分告知了上诉人享有的陈述权和申辩权、依法组织了听证会、正确告知了上诉人救济途径，因此涉案处罚决定加盖清远市生态环境局清新分局的公章，虽然在程序上存在瑕疵，但并未对上诉人的权利产生实际影响。

八、负责人集体讨论的时点

生态环境行政处罚程序，可分为立案、调查取证、案件审查、告知和听证、法制审核和集体讨论、处理决定、处罚信息公开，七个主要环节。

按照法律规定，在作出行政处罚决定前，生态环境主管部门应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据等。在此之前就需要根据案件调查情况，确定拟作出的行政处罚种类及具体处罚内容等。个别生态环境主管部门可能会在此阶段，就组织开展负责人集体讨论，以便于确定具体处罚内容。而在当事人陈述、申辩后，未再开展负责人集体讨论。

但对于生态环境主管部门在此阶段所作出的拟处罚决定，当事人还享有陈述、申辩，以及对满足听证条件案件进行听证的权利。当事人所陈述、申辩的理由及事实，有可能与执法部门调查所掌握的情况并不一致。在此种情况下负责人进行集体讨论，可能会导致负责人集体讨论所掌握的案情并不全面、真实，将直接影响处罚决定的具体内容和结果。相当于变相剥夺了当事人陈述、申辩的权利，属于程序违法。

如（2021）苏01行终105号案，江苏省南京市中级人民法院认为：“只有在行政执法人员对违法事实调查终结的前提下，才能启动行政处罚的决定程序，而听取当事人的陈述、申辩意见以及组织听证等均属于调查程序中的环节。本案中，虽然经过了生态环境局的集体讨论决定程序，但在该案进行听证后，生态环境局未再次进行集体讨论，对行政处罚作出决定。故本案中生态环境局作出的处罚决定，系调查未终结即作出，违反法定程序。”

因此，负责人集体讨论程序，应是作出正式行政处罚决定前的最后一个主要环节。应在当事人陈述、申辩或举行听证，并经法制审核后开展。

来源：天阳律师事务所

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